Концептуальные подходы к формированию нормативно-правовой базы в сфере ОБДД на этапе 2011-2020 годы

В настоящее время общественные отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения только на федеральном уровне регламентируют около тысячи нормативных правовых актов различной юридической силы: законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные (межведомственные) акты. Отдельные вопросы обеспечения безопасности дорожного движения регламентируются актами органов власти субъектов Российской Федерации.

Формирование существующей нормативной правовой основы деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения происходило в условиях проводимых в стране социально-экономических изменений, административно-правовой реформы, что создало предпосылки для систематизации и развития нормативной правовой базы.

Это потребовало не только переработки отдельных правил, нормативов и стандартов, а, прежде всего, создания новой концепции нормативно-правового регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения, основанной на переходе от ведомственного регулирования правоотношений в данной области к их законодательной регламентации.

Кроме того, это обусловлено внедрением новых экономических рычагов управления деятельностью в рассматриваемой сфере. К ним, прежде всего, относятся: лицензирование перевозочной и другой деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве, деятельности учебных заведений по подготовке водительских кадров, сертификация автотранспортных средств, услуг по техническому обслуживанию и ремонту, других видов сервисного обслуживания, внедрение новой политики страхования на транспорте, изменение принципов взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации.

Существующие недостатки в регламентации общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения, изменения в системе и структуре органов управления в данной сфере требуют разработки научно обоснованных предложений по совершенствованию федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих деятельность Госавтоинспекции и других заинтересованных субъектов.

Эти изменения, прежде всего, должны касаться разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, разработки правовых механизмов координации деятельности государственных органов и общественных организаций, средств массовой информации, уточнения полномочий органов, участвующих в обеспечении безопасности дорожного движения, создания гарантий соблюдения прав и законных интересов участников дорожного движения.

С учетом федеративного устройства нашей страны важное значение имеет проблема построения единой системы исполнительной власти, о которой говорится в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Следует особо подчеркнуть, что формирование целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без решения вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Это является одним из главных направлений при формировании государственной властной вертикали. Не менее важное значение имеет также проблема взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной властей.

Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод, что формирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации предполагает построение слаженной системы разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов, обеспечение их внутрисистемной взаимосвязи, четкое распределение юридически властных полномочий между ними, разумное сочетание необходимой централизации управленческих функций в общефедеральном масштабе с реальной децентрализацией в процессе их реализации на региональном и местном уровне.

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. В научном плане проблема системы любой ветви государственной власти имеет несколько аспектов: структурный, функциональный, процессуальный. Только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.

Одной из самых значительных, а подчас и самых сложных политико-правовых проблем современных федеративных государств является проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и его субъектами.

Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов Российской Федерации.

Принципиально распределение компетенции между Федерацией и ее субъектами устанавливается, как правило, в Конституции РФ. Это распределение может дополняться и конкретизироваться текущим законодательством и договорами между Федерацией и ее субъектами.

Конституционное разграничение компетенции Федерального центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции РФ. В ст. 71 и 72 Конституции РФ установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в ст. 73 Конституции РФ определено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и должен рассматриваться во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ.

В части 3 ст. 11 Конституции РФ федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не указаны, однако из смысла ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. При этом федеральный закон является той правовой формой, в которой конституционные предметы ведения наполняются конкретными полномочиями конкретного уровня публичной власти.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации прямо предусмотрены частью 3 ст. 11 Конституции РФ как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Как известно, часть 2 ст. 77 Конституции РФ закрепила, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

По мнению многих ученых, при распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями исполнительной власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. При этом применение данного принципа требует учитывать прежде всего способность исполнительных органов власти того или иного уровня эффективно решать в конкретных условиях задачи, стоящие перед Российской Федерацией и ее субъектами.

В связи с этим, как представляется, федеральные органы исполнительной власти должны отвечать за соблюдение общегосударственного интереса, региональные – за адаптацию федеральных норм и правил к интересам и потребностям данного субъекта Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает конфликт различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к компетенции только исполнительных органов государственной власти Федерации или только ее субъектов.

Должен быть применен принцип постепенности и эффективности, т.е. изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой результатов на практике.

В связи с этим в настоящее время координация деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения возможна исключительно в случае делегирования органам местного самоуправления соответствующих отдельных государственных полномочий. Однако подобная передача государственных функций на местный уровень должна сопровождаться предоставлением в муниципальные бюджеты необходимых финансовых и материальных ресурсов.

Решение поставленной проблемы видится во внесении соответствующих изменений в ст. 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» и в ст. 14-16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом при разграничении компетенции предлагается исходить из принципа определения полномочий федеральных органов и органов местного самоуправления путем установления исчерпывающего перечня вопросов, а компетенции субъектов Федерации – по остаточному принципу.

Программой по ОБДД предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на формирование новых механизмов взаимодействия и распределения полномочий между государственными органами федерального и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также негосударственным сектором. Так, предусмотрено проведение работ, например, по таким направлениям:

  • разработка оптимальной модели управления деятельностью в области обеспечения безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях на основе научного анализа динамики социально-экономических процессов, сложившейся системы государственного управления, опыта зарубежных стран;
  • проведение комплексных исследований и подготовка научно обоснованных предложений по регламентации деятельности и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и юридических лиц в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Анализ сложившегося положения свидетельствует, что действующая система распределения полномочий и ответственности органов управления не нацелена на конечные результаты – сокращение аварийности и снижение тяжести ее последствий:

  • на всех уровнях управления реализация мер в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществляется в целом неудовлетворительно, отмечается недостаточная координация действий и ведомственная разобщенность, что в условиях множественности субъектов управления приводит к «местечковому» подходу к управлению деятельностью в области обеспечения безопасности дорожного движения, переложению ответственности за состояние безопасности дорожного движения одним органом управления на другой, безответственности власти за гибель людей и потерю ими трудоспособности;
  • ряд функций (планирование, учет, анализ, контрольно-надзорная деятельность и т.д.) реализуются необоснованно большим количеством органов государственной власти разной ведомственной принадлежности, независимость и узкая специализация которых порождают противоречия и несогласованность, что в конечном итоге снижает эффективность их действий;
  • система государственного управления не обеспечена эффективными механизмами стимулирования участников дорожного движения к правомерному поведению;
  • система государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения своевременно не реагирует на изменения внешней и внутренней среды. Отсутствуют органы управления, осуществляющие постоянный анализ экономических, финансовых, организационных, правовых аспектов функционирования системы дорожного движения.

Проведённые исследования 2006-2010 годов показали, что в результате принятия и действия неоправданно большого массива правовых актов российская система законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения:

  • не имеет четкой логической структуры;
  • сложно воспринимается правоприменителем;
  • имеет противоречия;
  • содержит дублирующие нормы;
  • осложняет работу по устранению имеющихся пробелов и коллизий.

В этой связи в процессе реформирования российского законодательства в сфере безопасности дорожного движения особое внимание при формировании нормативно-правовых основ необходимо уделить использованию такого юридическо-технического метода, как унификации и систематизации правовых актов, что является одной из основных мировых тенденций развития законодательства в области дорожного движения, которая прослеживается как по отношению к международным правовым актам, так и в отношении национального законодательства подавляющего большинства зарубежных стран.

В результате появляются единые нормативы и требования по обеспечению безопасности дорожного движения, а также единообразные правила дорожного движения, представляющие собой определенную совокупность норм, адресованных непосредственным участникам дорожного движения.

Проведенный анализ российского законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения свидетельствует о том, что в настоящее время имеется необходимость пересмотра всей нормативно-правовой базы Российской Федерации в обозначенной области, внесения комплексных изменений, кодификации основных положений и требований к элементам дорожного движения.