Основы формирования национального законодательства в сфере ОБДД

Формирование национального законодательства в области ОБДД на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, исходя из современных тенденций развития государства и общества, должно основываться на следующих общих подходах:

  • формирование блока правовых норм в области дорожного движения и обеспечения его безопасности с учетом предстоящего вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию;
  • ориентация законодательства Российской Федерации на международно-правовые нормы в области дорожного движения и обеспечения его безопасности, исходя из существующих процессов международной интеграции политически независимых государств;
  • унификация и гармонизация российского законодательства в рассматриваемой области с международными актами и, прежде всего, интеграция национально­го законодательства о безопасности дорожного движения в европейскую правовую систему;
  • совершенствование законодательных основ в области дорожного движения и обеспечения его безопасности с учетом ключевых идей административной реформы;
  • взаимосвязь реформирования системы правовой организации дорожного движения и обеспечения его безопасности с приоритетными направлениями государственной политики и национальными проектами в области здравоохранения, образования, сельского хозяйства и социального обеспечения;
  • преобразование системы государственного управления в области дорожного движения и обеспечения его безопасности на основах конституционных принципов федеративного устройства государства;
  • укрепление вертикали исполнительной власти по предметам ведения федерального центра при одновременном развитии самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в реализации их прав и полномочий в области дорожного движения и обеспечения его безопасности.

Формирование законодательства в области ОБДД в контексте задач админстративной реформы обуславливает необходимость:

  • продолжения работы по корректировке функционального пространства исполнительной власти в области ОБДД путем разграничения отдельных полномочий в одноименной области как между федеральными органами исполнительной власти одного порядка: например, между МВД и Минтрансом РФ, так и разнопорядковыми: например, между МВД РФ, Ространснадзором и Росавтодором через внесение соответствующих изменений, прежде всего, в статусные акты исполнительных органов государственной власти, участвующих в ОБДД, а также иные правовые акты, регламентирующие одноименные правоотношения;
  • положительного решения вопроса о повышении правового статуса ГИБДД в системе управления ОБДД;
  • организации работы по стандартизации и регламентации государственных функций и услуг, оказываемых исполнительными органами государственной власти в области ОБДД посредством разработки соответствующих административных регламентов;
  • закрепления на уровне Федерального закона «О безопасности дорожного движения» общих положений, направленных на обеспечение прозрачности и открытости в деятельности исполнительных органов государственной власти всех уровней перед физическими, юридическими лицами, иными организациями и обществом в целом;
  • разработки ведомственных антикоррупционных программ для МВД, Минтранса, МЧС и т.д.; а также обеспечения внедрения экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), разрабатываемых органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия в области ОБДД, на коррупциогенность.

При формировании законодательства в области ОБДД в контексте укрепления принципа федерализма и вертикали исполнительной власти требуется законодательно решить проблему разграничения компетенции между уровнями публичной власти в области ОБДД путем внесения соответствующих изменений в ст. 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При формировании законодательства в области ОБДД необходимо также руководствоваться методологическими принципами, которые разработаны как на основе существующих общепризнанных правовых принципов и подходов, традиционно используемых при формировании законодательства, так и с учетом специфики общественных отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения:

  • принцип законности означает, что разработка и принятие нормативных правовых актов в области ОБДД, в первую очередь федеральных законов, должны осуществляться в соответствии с требованиями Конституции РФ, федеральных конституционных законов, общепризнанными нормами международного права, с соблюдением установленной правовой процедуры, правил юридической техники и в пределах компетенции принимающих их органов;
  • принцип системности формирования законодательных основ в области ОБДД направлен на обеспечение полноты правового регулирования и означает, что формирование законодательства в области ОБДД, его развитие и совершенствование должны быть направлены на комплексное решение проблем в сфере безопасности дорожного движения, достижение согласованности всей системы нормативных правовых актов различной юридической силы, устранение правовых пробелов и коллизий, обеспечение адекватности предмета правового регулирования уровню нормативно-правового акта;
  • принцип актуальности и своевременности означает адекватное отражение потребности в правовом регулировании соответствующих общественных отношений; нормативные акты, в том числе в области ОБДД, должны приниматься и корректироваться в тот момент, когда их исполнение принесет наилучший результат; а также создании правовых норм на перспективу, обеспечении оперативности законотворчества, своевременном устранении правовых пробелов и коллизий;
  • принцип преемственности и этапности определяет необходимость поэтапного создания и введения в действие норм, закрепляющих сложные, а также кардинально новые правовые механизмы и институты; в том числе исходя из необходимости и наличия в соответствующих случаях переходных периодов;
  • принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов определяет разработку нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, исходя из установления разумных границ государственного регулирования в сочетании со свободой деятельности участников дорожного движения;
  • принцип первичности учета интересов участников дорожного движения имеет фундаментальное значение для правового регулирования системы управления дорожной безопасностью и заключается в обеспечении качественного обслуживания потребностей участников дорожного движения при гарантиях сохранения жизни, здоровья и имущества, сохранности техники и объектов дорожной среды и окружающей природы.
  • принцип коррупционной «устойчивости» законодательства обусловлен требованиями проводимой в Российской Федерации административной реформы и сводится к необходимости проверки нормативных правовых актов на коррупцио-генность на основании существующих экспертных методик в целях исключения норм, содержащих коррупциогенные факторы.

Исходя из понимания системы дорожного движения как совокупности элементов «человек транспортное средство дорога окружающая среда», можно сделать вывод, что государственное регулирование и государственная политика в области ОБДД осно­вываются на осуществлении следующих мер:

  • принимаемых в отношении непосредственных участников дорожного движения – водителей транспортных средств и пассажиров, пешеходов в части:
    • совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей, а также повышения профессионального мастерства обучающих их специалистов;
    • усиления контроля над режимами труда и отдыха профессиональных водителей, создания условий для поддержания на оптимальном уровне их психофизиологического состояния;
    • совершенствования системы обучения граждан правилам и требованиям дорожного движения и обеспечения его безопасности;
    • повышения правового сознания и предупреждения опасного поведения участников дорожного движения;
    • усиления мер по предотвращению детского дорожно-транспортного травматизма;
    • совершенствования профилактической работы с участниками дорожного движения, нарушающими правила дорожного движения;
  • принимаемых в отношении транспортных средств в части:
    • совершенствования конструктивной и эксплуатационной безопасности транспортных средств и улучшения их технического состояния;
    • гармонизации обязательных требований к транспортным средствам, участвующим в дорожном движении, с аналогичными международными требованиями;
    • развития и совершенствования системы диагностирования технического состояния транспортных средств, в том числе проведения их государственного технического осмотра;
    • создания условий для обновления парка транспортных средств, приобретения гражданами и организациями транспортных средств с высокими техническими показателями;
  • принимаемых в отношении дорожной инфраструктуры в части:
    • совершенствования уровня проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания дорожной инфраструктуры;
    • обустройства дорог объектами сервиса, средствами искусственного освещения дорог, строительства стоянок для транспортных средств, транспортных развязок, подземных и надземных пешеходных переходов, островков безопасности, конструктивно выделенных над проезжей частью дороги в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности;
    • проведения работ по ликвидации потенциально опасных участков дорог с одновременным осуществлением мероприятий по повышению информированности водителей и пешеходов об опасных условиях дорожного движения;
  • принимаемых в отношении организации дорожного движения в части:
    • совершенствования и расширения применения современных инженерно-технических средств организации дорожного движения;
    • своевременного выявления и устранения причин и условий, способствующих нарушению требований технических нормативных правовых актов в области дорожного движения и обеспечения его безопасности;
    • обеспечения перехода от ограничительно-запретительной к информационно-рекомендательной направленности управления дорожным движением;
    • совершенствования и расширения предоставления участникам дорожного движения всесторонней информации о безопасных условиях дорожного движения;
    • оптимизации скоростных режимов движения транспортных средств;
    • обеспечения необходимых условий для оптимального движения пешеходов, в первую очередь граждан с ограниченными возможностями и детей;
  • принимаемых в отношении повышения эффективности управления и государственного контроля в области дорожного движения и обеспечения его безопасности в части:
    • оптимизации структуры управления дорожным движением за счет перераспределения и более эффективного использования имеющихся ресурсов;
    • принятия организационно-правовых мер по разграничению функций управления и государственного контроля;
    • усиления взаимодействия государственных и муниципальных органов, осуществляющих управление в области дорожного движения и обеспечения его безопасности;
    • совершенствования системы государственного контроля, в том числе путем исключения дублирования функций и полномочий в данной сфере;
  • принимаемых в отношении формирования государственной идеологии управления ОБДД в части:
    • осуществления координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих публичное управление в области дорожного движения и обеспечения его безопасности;
    • осуществления актуальных и всесторонних научно-технических исследований и разработок в области дорожного движения и обеспечения его безопасности;
    • обеспечения безопасных условий движения участников дорожного движения, особенно пешеходов и детей;
    • совершенствования системы ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий и оказания медицинской помощи пострадавшим в них;
    • создания системы стимулирования правомерного поведения участников дорожного движения, в том числе путем совершенствования системы страхования рисков при осуществлении дорожного движения;
  • направленных на получение широкой общественной поддержки в части:
    • проведения целенаправленных мероприятий по закреплению у граждан положительных стереотипов безопасного поведения на дороге, повышению культуры участников дорожного движения;
    • формирования негативного отношения в обществе к нарушениям требований нормативных правовых актов и технических документов в области дорожного движения и обеспечения его безопасности, начиная с дошкольного возраста;
    • пропаганды безопасного поведения участников дорожного движения, в том числе в учреждениях образования и коллективах работников, активного участия в этой работе местных исполнительных и распорядительных органов и средств массовой информации;
    • создания системы мониторинга общественного мнения в области дорожного движения и обеспечения его безопасности в целях использования при подготовке и принятии управленческих решений.

Обозначенные проблемы правового регулирования в области ОБДД обуславливают необходимость внесения изменений и дополнений в такие основные нормативно-правовые акты, как:

  • Кодекс РФ об административных правонарушениях в части установления механизма стимулирования законопослушного поведения участников дорожного движения;
  • Градостроительный кодекс РФ в части установления обязательного требования о включении в генпланы развития городов и других населенных пунктов вопросов организации дорожного движения;
  • Земельный кодекс РФ в части уточнения правового статуса земель, входящих в понятие «полоса отвода», установления требований об обязательном выделении земель для организации стоянок транспортных средств;
  • Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части уточнения полномочий государственных органов субъекта РФ в области ОБДД;
  • Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части уточнения полномочий органов местного самоуправления в области ОБДД;
  • Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в части определения форм и механизмов более широкого привлечения страховых компаний к мероприятиям по ОБДД;
  • Закон РФ «О средствах массовой информации» в части установления обязательности опубликования сведений по вопросам ОБДД, закрепления требования об участии СМИ в информационном обеспечении БДД.

Кроме того, целесообразны разработка и принятие ряда федеральных законов о:

  • основах автотранспортной деятельности в Российской Федерации;
  • перевозках грузов и пассажиров автомобильным транспортом;
  • привлечении инвестиций в объекты транспортной инфраструктуры;
  • государственной поддержке в области обеспечения безопасности дорожного движения;
  • медицинском обеспечении безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы обеспечения БДД находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в связи с чем формирование правовых основ в области ОБДД на региональном и местном уровне требует в первую очередь внесения изменений в ряд федеральных законов.

Первым шагом по формированию правовых основ в области ОБДД на региональном и местном уровне выступает внесение изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», которые предусматривают разграничение компетенции и вопросов ведения в области ОБДД между Российской Федерацией, субъектами РФ, органами местного самоуправления.

Принятие соответствующих поправок в закон о БДД создаст правовую основу для реализации положений Конституции РФ по вопросам совместного ведения, согласно которым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вторым шагом является внесение соответствующих поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», целью которых выступает уточнение компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в области ОБДД и повышение их роли в обеспечении БДД на региональном уровне.

Третьим шагом является внесение изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому будут скорректированы вопросы местного значения. Включение в вопросы местного значения задач в области ОБДД, решение которых будет осуществляться муниципалитетами, позволит четко определить зону ответственности органов местного само­управления в названной сфере.

Одним из законодательно закрепленных принципов реализации государственной политики в сфере ОБДД является комплексный характер, мероприятий, затрагивающих функционирование многих субъектов государственного управления и хозяйственной деятельности.

Исследования, проведенные в рамках ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», подтверждают, что качественное улучшение сложившейся ситуации в этой сфере возможно только за счет улучшения выполнения функций и реализации полномочий каждым участником ФЦП в отдельности.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» выполнение мероприятий по ОБДД обеспечение осуществляется посредством финансового обеспечения мероприятий по БДД. Между тем существующий механизм распределения бюджетных и внебюджетных средств недостаточно объективен и эффективен. Расходы в системе ОБДД можно классифицировать как инвестиции в физический капитал и в сферу создания соответствующей инфраструктуры по его поддержанию, которые дают отдачу в виде роста экономики (через снижение количества ДТП, смертельных случаев в результате ДТП, экономического ущерба от ДТП).

Возникает количественная проблема, каков вклад каждой области, причастной к ОБДД, в сохранение человеческих жизней, сокращение количества ДТП, в снижение экономического ущерба от ДТП. Знание такой количественной оценки позволило бы с большей результативностью использовать средства, направляя большую часть средств в область, которая приносит больший вклад в спасение человеческих жизней на дорогах или снижение количества ДТП, ДТТ (в зависимости от приоритетов государственной политики в вопросах БДД).

Стоимостная оценка последствий ДТП (гибель, ранения людей, их инвалидность и реабилитация, экономические и другие факторы) используется во всех странах с развитой автомобилизацией как один из основных критериев при принятии решений в процессе государственного управления. Данные оценки позволяют сделать соответствующие расчеты при разработке на различных уровнях управления целевых программ, проектов и профилактических мероприятий в этой сфере, но не заменяют действие нормативно-правового регулирования как наиважнеищего элемента системы управления.

Для решения проблемы объективности и прозрачности распределения средств между субъектами управления и направлениями по ОБДД существует ряд методов, среди них:

  • индексация объемов расходов предыдущих периодов;
  • метод учета ценностей (на основе экспертной оценки выявляются наиболее критичные сферы деятельности, которые и финансируются в больших пропорциях);
  • «поддержка сильного»;
  • корректировка «к эталону» (за эталон может быть принят международный опыт как более прогрессивный, но при условии сопоставимости характеристик субъектов управления);
  • расчетный (от потребностей и возможностей).

С финансовой точки зрения государственное управление в области ОБДД можно определить как совокупность мер субъектов управления системы ОБДД (органы государственной власти и местного самоуправления – ведущий субъект) по обеспечению целенаправленного и непрерывного финансово-экономического обеспечения деятельности в области ОБДД. Финансово-экономический механизм ОБДД определяет финансово-экономическое взаимодействие между субъектами, ответственными за реализацию текущей деятельности и целевых программ по ОБДД, на федеральном, региональных и местных уровнях. Он представляет собой совокупность следующих элементов:

  • планирование финансовых средств;
  • расходование и учет финансовых средств;
  • анализ финансово-экономической и бюджетной эффективности федеральных и региональных целевых программ по ПБДД и текущей деятельности по ОБДД;
  • осуществление контроля целевого использования финансовых средств, направляемых на ОБДД.

Для осуществления контроля эффективности использования бюджетных средств в сфере ОБДД необходимо разработать методики, позволяющие:

  • определять приоритетные направления и объемы финансирования системы ОБДД по регионам, областям, городам и т.п. в зависимости от уровня БДД и потребности в финансировании,
  • оценивать результативность расходов на то или иное направление деятельности по ОБДД и качество управления этими средствами.

В настоящем исследовании проанализированы существующие методы экономического управления, а также ограничения на их практическое применение в процессе планирования расходов государственных бюджетных и внебюджетных средств на цели ОБДД.

Создавшаяся ситуация в области обеспечения безопасности требует изменения подходов к вопросам управления в данной области путем использования новых методов и моделей при принятии решений в области безопасности.

Основной тенденцией при совершенствовании подходов к обеспечению безопасности является переход от чисто контрольной (надзорной) деятельности за соблюдением конкретных требований безопасности к регулирующим методам, основанным на обновленной нормативной правовой базе и разрешительной деятельности. Одним из определяющих условий в достижении намеченных целей является активное сочетание государственного управления с инициативой общественных институтов и механизмом финансового обеспечения проводимых мероприятий.

В этой связи возникает проблема корректировки действующих федеральной и региональных программ по ОБДД с целью их полного взаимного сочетания с формированием бюджетов различных уровней и с особенностями осуществления расходных обязательств субъекта РФ и муниципальных образований.

Необходимо выработать также концептуальные подходы к формированию мероприятий перспективной целевой программы на 2013–2020 годы.

В связи с этим возникает необходимость внедрения принципиально новых технологий в деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения. Их основой должно стать применение унифицированных информационно-аналитических интел­лектуальных транспортных систем – и прежде всего систем поддержки принятия решений, расширяющих сферу применения экономических методов управления в условиях государственно-правового регулирования.

Актуальность этой задачи определяется необходимостью как теоретического осмысления места финансово-правовой ответственности в системе ОБДД, так и поиском путей повышения эффективности государственного принуждения.

В этой связи возникает острая необходимость формирования экономических решений по определению социально-экономической эффективности, прежде всего бюджетных вложений в сферу ОБДД, а также получения ясного понимания механизмов ее расчета при планировании и реализации значительного комплекса разноплановых и разномасштабных мероприятий по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий.

Применительно к развитию экономических подходов к управлению в сфере ОБДД выделены следующие требования к методам решения задачи государственного управле­ния экономическими методами:

  • построение оптимальных моделей управления системой безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях, в том числе обеспечивающих экономическую заинтересованность субъектов РФ и муниципальных образований в финансировании на долевой основе с федеральным бюджетом;
  • разработка единых критериев и методик анализа и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении безопасности дорожного движения, на федеральном, региональном и местном уровнях;
  • разработка научно обоснованных форм, методов и механизмов привлечения к работе по обеспечению безопасности дорожного движения страховых организаций, общественных объединений, иных негосударственных институтов и внебюджет­ных средств;
  • корректировка федеральной и региональных программ по ОБДД с целью формирования бюджетов различных уровней, особенностью осуществления расходных обязательств субъекта РФ, муниципальных образований.